2019-04
29
文 | 董少鹏
近日，证券法修订草案三审稿开始向公众征求意见。笔者通读了草案文本，认为草案反映了近年来特别是党的十八大以来资本市场建设的成果和经验，切合市场实际，也预留了未来发展创新改进的空间，体现了稳中求进思路。我们期待，经过修改完善的《证券法》尽快出台，为资本市场改革发展提供更有力的法律保障。
我国《证券法》于1999年7月1日开始实施，此后经过了2004年8月修正、2005年10月修订、2013年6月修正、2014年8月修正。之后，新一轮修订展开，草案历经十二届全国人大常委会2015年4月、2017年4月两次审议后，再加上十三届全国人大常委会今年4月审议，文本更加完善和成熟。
此次证券法修改体现了依法全面从严监管，在加强监管、加大法律责任方面体现了防风险要求。
此次修改也是完善我国民商法制度的重要举措。所谓民商法，是指民法与商法。我国遵循民商合一体例，即民法包含商法，我国《民法总则》规定了民商合一的基本原则。
证券市场包括投资者、发行人、专业服务机构、交易场所等主体，这些主体之间既有交易关系，也有服务与被服务关系。随着科技进步和市场创新发展，证券买卖与服务活动更加紧密地结合在一起。发行人、承销商、保荐人、经纪人、投资人、会计师、律师等主体既需要依托于证券市场，又多层次地参与其中，为其他主体服务或接受他方的服务，形成既有利益竞争又有利益共融的生态。
为此，证券立法的总体取向是规范各主体行为，使证券募集、发行、交易、服务等活动公平合理地照顾各方的权利，做到平等、自愿、等价有偿、诚实守信。同时，立法要促进公平基础上的效率。
笔者认为，此次《证券法》修订充分落实了上述理念、原则和要求，有如下亮点：
一是着力完善基础性制度。
无论从发行人而言，还是从投资者而言，还是从专业服务机构而言，都享有公平参与市场的权力。股票发行制度要更具包容性、适应性，上市标准须实现多元化。此次修订草案在证券发行一章专设“科创板注册制的特别规定”，将设立科创板并试点注册制纳入法律范畴，丰富了证券发行的内涵，完善了制度设计。增设特别规定的做法，统筹了现行发行制度的稳定和市场创新发展，符合稳中求进要求，有助于稳定和引导改革预期。
对不符合持续上市条件的公司予以退市，是对市场公平原则的保护。为此，此次修订草案取消了证券暂停上市交易制度，直接表述为“上市交易的证券，不再符合上市条件的，或者有上市规则规定其他情形的，由证券交易所按照业务规则终止其上市交易”。这一规定使退市制度更具刚性，提高了威慑力。
信息披露制度是市场基础性制度的重要组成部分，但又具有特殊性、引领性。可以说，信息披露对于资本市场来说像“氧气”一样重要。本次修订草案将“信息披露”内容从现行证券法的“一节”单独拿出来，作为独立的“第五章”，充分体现了制度改革诉求，强化了信息披露的法律要求。“信息披露义务人”范围由原来的发行人、上市公司扩展到“发行人及法律、行政法规和国务院证券监督管理机构规定的其他信息披露义务人”；披露的一般要求在原来的“真实、准确、完整，不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏”基础上，增加了“简明清晰，通俗易懂”的表述。
二是着力强化市场主体责任。
发行人及其股东、高管、实际控制人，证券公司、会计师事务所、律师事务所、评估机构等专业服务机构，各类投资者，都应依法参与市场竞争，依法解决矛盾纠纷。本次修订草案充分体现了这一要求，同时激励所有市场主体承担起基本的社会责任，努力实现守信者受褒扬、失信者受惩罚。
在提高上市公司质量问题上，上市公司是直接的、第一位的责任人，保荐承销机构、会计师事务所、律师事务所等专业服务机构各自承担督导、核查、信息披露等责任。修订草案对专业服务机构禁止行为的列举更全面，连带责任更清晰，处罚规则更严。
三是着力加强监管执法力度，提升监管执法的威慑力。
现行《证券法》中，对欺诈发行、虚假陈述、股价操纵、内幕交易等行为行政处罚力度过低，加大处罚力度的呼声很高。本次修订草案，有针对性地提高了违法违规成本，强化了监管机构执法权责，有助于提升监管执法的威慑力。一是赋予监管机构以更大执法权限，强化监管机构和公安司法机关的合作机制。如监管机构可以通知出入境管理机关依法阻止相关人员出境。修订草案还要求“国务院证券监督管理机构依法履行职责，进行监督检查或者调查时，有关部门应当予以配合”。二是提高违法违规成本。对经查实的发行人、大股东、证券公司及其从业人员、证券服务机构及其从业人员、广义投资者等违法行为，提高处罚金额，延长对相关人员证券买卖限制的期限等。三是细化行政监管措施，本次修订草案明确列举了八条措施，同时以“法律、行政法规规定的其他监督管理措施”表述，留出针对实际情况进行执法的空间。四是规定了受调查人员和单位的义务。
通过完善这些制度措施，构建监管机构和专业服务机构共同把好市场入口和市场出口两道关的机制，加强对交易的全程监管，就可以让市场主体不敢违法，以身试法必遭重创。
同时，笔者建议，在《证券法》与《公司法》相互衔接，《证券法》、《公司法》与《刑法》相互衔接上再下一些功夫，提升法律的有效性和威慑力。
四是着力防范和化解金融风险。
防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险，是资本市场治理的重要任务。资本市场具有牵一发而动全身的作用，风险也最有可能通过资本市场来释放和放大。
本次修订草案，在国务院证券监督管理机构职责中，专门列出了“依法监测并防范、处置证券市场风险”一项内容。同时规定，证券监管机构应当与国务院其他金融监管机构建立监管信息共享机制。
此次修订草案中对证券发行、证券交易、信息披露、证券交易所、证券公司、证券服务机构等部分的行政监管规定，都体现了防范化解金融风险特别是防止发生系统性金融风险的意图导向，是对党中央要求的具体落实。
完善证券市场法律制度体系，一定意义上就是完善有利于市场主体交易安全的民商事法律制度。既要改进完善监管，防范市场风险，又要保障市场主体依法开展业务、公平竞争。同时，也要依法明确相关市场化手段、方式的属性，为市场参与者提供更好民商事法律环境。比如，可以考虑明确资产支持证券的属性、完善让与担保等基础制度。
五是着力完善保护投资者合法权益的机制。
总体来说，保护投资者合法权益是贯穿于证券法修订草案各个章节的，按照市场主体公平参与市场的原则，在证券募集、发行、交易、专业服务等各个市场环节，都充分体现了平等、自愿、等价有偿、诚实守信的原则，并且十分注重法律的可落地性。
本次修订草案专设“投资者保护”一章，严格规定了证券公司、上市公司及其高管人员、债券发行人应当禁止的行为，应对投资者履行的义务。就证券公司失责应当赔偿，发行人因欺诈发行等重大违法行为应当赔偿的情形做出规定。修订草案还列出了依法征集代理股东行使提案权、表决权的规定，明确了证券纠纷当事人可以委托“国家设立的投资者保护机构”调解、诉讼的规定，明确了“当事人一方人数众多的，可以依法推选代表人进行诉讼”的规定。
笔者认为，可以考虑加入证券集团诉讼的条款，加大民事责任追究和民事赔偿力度。
《证券法》修订是关系资本市场长期健康发展的一项重大基础性工程，是我国经济由高速增长阶段转入高质量发展阶段的必然要求。新中国资本市场已经进入第29年，明年将迎来30周年，要抓住发展机遇，通过深化改革，发挥好资本市场在大国崛起中的战略支撑作用。《证券法》自实施以来，也已进入第20个年头，我们希望，经过广纳民意，进一步修改完善的《证券法》顺利出台，并以此为基础完善证券法律体系，以法治方式调整、引导、规范各市场主体的行为，解决好各主体在市场活动中的利益平衡问题，提高市场效率，以法治的力量推进资本市场长期健康稳定发展。
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