日前，国家外汇管理局发布关于印发《支付机构外汇业务管理办法》（下称《办法》）的通知。《办法》总结了我国外汇管理中反洗钱、反恐融资的实际需求和跨境支付业务实际情况，形成外汇管理局、银行、支付机构、商户以及消费者等多方位结合的科学、严谨的外汇支付管理体系。在为中国境内的银行、企业和个人从事跨境服务与贸易业务提供便利的同时，对支付机构、银行以及电商经营者的合规运营加以规范，特别是对跨境交易主体、业务真实性、合法性和一致性提出明确要求。
笔者认为《办法》的核心要点主要体现在以下几个方面：
《办法》第二条规定，本办法所称支付机构外汇业务，是指支付机构通过合作银行为市场交易主体跨境交易提供的小额、快捷、便民的经常项下电子支付服务，包括代理结售汇及相关资金收付服务。
《办法》规定支付机构办理的外汇业务为小额支付业务。《办法》第二十四条明确支付机构外汇业务的单笔交易金额原则上不得超过等值 5 万美元。对于有真实、合法超限额需求的，支付机构应按照本办法第十五条的规定向注册地分局提出登记变更申请。这表明，支付机构日常办理的支付业务应当是在5万美元以下的，对超过5万美元的业务应当向支付机构注册地外汇管理部门进行申报。
同时《办法》第六条明确规定禁止采用分拆、虚构交易等方式逃避监管，这也表明支付机构以及市场经营者不能通过分拆支付的方式进行跨境支付。在实践中，易智付科技（北京）有限公司在2016年2月至2017年6月期间就因为通过系统自动设置办理分拆购付汇而被外汇管理局行政处罚。[1]
《办法》规定支付机构的业务应当属于经常项目下的业务，对于资本业务项下的支付是不能通过支付机构支付的，比如在国外购买保险、房产等就属于资本项目。目前很多持牌的支付机构对支付业务范围大多有明确规定，比如支付宝的业务范围是货物贸易、留学教育、航空机票及酒店住宿；海南新生的业务范围是货物贸易、留学教育、航空机票、酒店住宿、国际贸易物流、旅游服务、国际会议、国际展览。按照《办法》规定经常项目下的业务都可以由支付机构代为支付，支付机构可以根据业务范围扩大支付事项。但是对于支付机构、银行、经营者都应当时刻警惕不能通过支付机构进行资本项目的支付，防止超范围经营。
如果支付机构存在未经名录登记或超过登记范围开展外汇业务等违规行为，国家外汇管理局将依法实施调整、注销名录登记等措施。
《办法》第九条规定，国家外汇管理局对支付机构跨境支付进行名录登记管理（类似行政许可），未经名录登记的不得进行外汇跨境支付。
《办法》的名录登记不但对支付机构的执业资质提出了要求，而且对支付机构合作银行的资质提出了明确要求。相比于过去的规定，《办法》对于支付机构与合作银行的风险控制能力以及业务人员的执业能力提出了更加明确具体的要求。
| 外汇局关于支付机构外汇业务的文件 | |||
| 名称 | 支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见(汇综发〔2013〕5号) | 支付机构跨境外汇 支付业务试点指导意见
(汇发〔2015〕7号) | 支付机构外汇业务管理办法 (汇发〔2019〕13号) |
| 时间 | 2013年2月1日 | 2015年1月20日 | 2019年4月29日 |
| 支付
机构 申请 前提 | 1.具有人民银行颁发的《支付业务许可证》,许可业务范围应包括互联网支付；
2.近2年内无重大违反人民币及外汇管理规定行为； 3.有完备的组织机构设置、业务流程规定、风险管理制度； 4.具备采集并保留交易信息数据的技术条件, 并能保障交易的真实性、安全性。 | 1.具有支付业务合法资质；
2.具有开展外汇业务的内部管理制度和相应技术条件； 3.申请外汇业务的必要性和可行性； 4.具有交易真实性、合法性审核能力和风险控制能力； 5.至少5名熟悉外汇业务的人员(其中1 名为外汇业务负责人) ； 6.与符合要求的银行合作。 | |
| 支付
机构 申请 材料 | 1.书面申请报告；
2.业务运营方案； 3.《支付业务许可证》复印件； 4.与备付金开户银行的书面合作协议； 5.内部操作规程； 6.国家外汇管理局要求的其他材料。 | 1.书面申请;
2.业务运营方案; 3.«支付业务许可证»、企业法人管业执照、组织机构代码证副本及复印件; 4.银行合作协议; 5.外汇局要求提供的其他材料。 | 1.书面申请;
2.支付业务资质证明文件复印件、营业执照(副本)复印件、法定代表人有效身份证件复印件等; 3.与银行的合作协议; 4.外汇业务人员履历及其外汇业务能力核实情况； 5.承诺函； 附：如有其他有助于说明合规、 风控能力的材料,也可提供。 |
| 合作
银行 要求 | 1.具有经营结售汇业务资格;
2.具有审核支付机构外汇业务真实性、合规性的能力; 3.至少5名熟悉支付机构外汇业务的人员; 4.已接入个人外汇业务系统并开通相关联机接口。 | ||
[2]
主要体现在三个方面：
⊙（1）风控能力是支付机构从事外汇支付业务的前提。《办法》明确规定申请办理外汇支付业务，应当具有交易真实性、合法性的审核能力和风险控制能力。
⊙（2）风控制度是申请办理外汇支付业务的基本要求。申请办理外汇业务的支付机构除有应当按照支付清算协会《支付机构互联网支付业务风险防范指引》的要求建立日常的风控制度外，还应当根据外汇业务的特点建立风险识别、判断、处置的流程。
⊙（3）业务人员的执业能力。《办法》明确要求支付机构申请外汇支付业务有不少于5名工作人员熟悉外汇业务，并且在申请材料中明确要求提供外汇业务人员的履历以及外汇能力核实的情况。
以上规定说明支付机构应当严格按照《非银行支付机构信息科技风险管理指引》、《支付机构互联网支付业务风险防范指引》等官方文件为指导建立风控与合规管理制度，而且还要结合外汇支付业务建立确实可行的风险控制制度，这些合规要求是在其它法律文件中不多见的，这些要求不仅只针对支付机构，也针对合作银行。
《办法》第四十三条还规定外汇管理局对支付机构出现增加交易风险，交易审核能力下降，外汇业务高级管理人员频繁变更等现象从而增加业务风险时可以采取风险提示、责令整改等管理措施。
《办法》将消费者与商户统一定义为市场交易主体，对交易主体的合规审查规定了三项基本原则。
《办法》规定，支付机构应当遵循“了解客户”“了解业务”“尽职调查”的展业原则。支付机构应尽职核验市场交易主体身份的真实性、合法性，确保市场交易主体办理的外汇业务应当具有真实、合法的交易基础，且符合国家有关法律法规，不得以任何形式为非法交易提供服务，支付机构应对交易的真实性、合法性及其与外汇业务的一致性进行审查。
《办法》第二十条规定，支付机构应建立市场交易主体负面清单管理制度，将拒绝服务的市场交易主体列入负面清单，并每月将负面清单及拒绝服务原因报合作银行，相关材料留存 5 年备查。
因此，商户在进行跨境业务时应当保证业务的真实性、合法性，避免被列入负面名单，一旦列入报送银行与外汇管理局将很难消除。
《办法》规定支付合作银行建立支付机构市场主体随机抽查制度，抽查情况也要留存备查。
综上，《办法》通过对外汇支付机构、合作银行、市场交易主体从事外汇支付业务的资质提出明确要求，从最大限度上确保支付机构有能力审查外汇业务的合法性、真实性。
《办法》规定，任何支付应当具有真实的交易背景，同时规定支付机构、银行应当承担审核跨境交易真实性的职责。
为保障支付机构、银行履行职责，《办法》第二十三条、第二十九条规定支付机构、银行对不能确认真实合规的交易，可以拒绝办理。
在具体操作过程中，《办法》要求支付机构承担交易审核责任，在交易信息采集报送中按照真实、可跟踪稽核、不可篡改的原则采集交易信息，确保交易信息来源客观、可信、合法。
在司法实践中，缺乏真实交易背景的外汇支付行为，会被认定为逃汇行为。比如2016年1月至2017年10月期间，智付电子支付有限公司凭虚假物流信息办理跨境外汇支付业务，金额合计1558.8万美元。外汇管理局认定该行为违反《外汇管理条例》第十二条，构成逃汇行为，该公司被罚款1530.8万元人民币。
《办法》第四条规定支付机构为市场交易主体办理的外汇业务应当具有真实、合法的交易基础，且符合国家有关法律法规，不得以任何形式为非法交易提供服务。
因此，合法性是跨境支付业务的基本要求。在2013年的《支付机构跨境电子商务外汇支付业务试点指导意见》（汇综发〔2013〕5号）第八条采用了列举的方式规定支付机构不得为以下交易活动提供跨境外汇支付服务：不符合国家进出口管理规定的货物、服务贸易；不具有市场普遍认可对价的商品交易，以及定价机制不清晰、存在风险隐患的无形商品交易；可能危害国家、社会安全，损害社会公共利益的项目或经营活动；法律法规及人民银行、外汇局规章制度明确禁止的项目。
在实践中，非法跨境交易应当包括且不限于上述范围。因此《办法》对交易的合法性提出原则性的要求，没有采用列举的方式，这对基础交易的合法性提出了更高的要求。
《办法》第二十二条规定支付机构为市场交易主体提供外汇服务时，应确保资金收付与交易在主体、项目、金额等方面的一致性。
《外汇管理条例》第十二条规定从事经营结汇、售汇业务的金融机构应当按照国务院外汇管理部门的规定，对交易单证的真实性及其与外汇收支的一致性方面进行合理审查。因此一致性原则是风险识别的基本要求，支付机构审核外汇支付事由可以审查支付信息是否一致从而进行风险识别，比如收款主体信息与收款人账户信息是否一致，付款事由与交易合同所指信息是否一致，合同价格与付款价格是否一致，付款事由与交易主体的经营范围、主营项目是否一致，付款价格与交易习惯是否一致，单次交易与其它交易历史习惯是否一致等。
这些违反一致性原则的信息是外汇业务合规风险防范的重点。
《办法》第二十五条规定，支付机构应通过合作银行为市场交易主体办理结售汇及相关资金收付服务，并按照本办法要求实现交易信息的逐笔还原，除退款外不得办理轧差结算。
信息不受篡改、可还原是外汇执法监督管理的基本保障。信息是否能真实还原不仅依赖于信息采集技术，而且取决于信息采集、存储、传输的制度。因此《办法》第二十八条规定，支付机构应当健全外汇业务风控制度和技术系统，要求设立外汇业务合规管理岗，并对制度和技术系统进行持续评估完善。
支付机构对于账户以及备用金管理，应当按照人民银行《中国人民银行办公厅关于实施支付机构客户备付金集中存管有关事项的通知》、《支付机构客户备付金存管办法》的规定对账户资金进行管理。新的规定主要有以下两个亮点：
一是《办法》第三十五条规定除非法律有特别规定，支付机构不得在境外开立外汇备付金账户，或将市场交易主体资金存放境外。这是防止市场主体利用跨境支付，将资金存放境外，导致资本外逃。
二是除退款外，不办理轧差结算。原2015年《支付机构跨境外汇支付业务指导意见》第十条规定在满足交易信息逐笔还原要求的情况下，支付机构可以办理轧差结算。《办法》第二十五条规定除退款外不得办理轧差结算。这样规定是为了最大限度保证业务的真实性，避免差错。
《办法》规定，支付机构开展外汇业务依法接受注册地与经营地分局的监管。这样的规定一方面使得支付机构营业地外汇管理分局有权对本辖区发生的外汇业务进行实时监管。另一方面也使得注册地外汇管理分局有权对支付机构的外汇业务进行持续监管。
《办法》对支付机构与银行的日常监管采取不同的态度。对于支付机构日常运营过程中出现风险增加情形时采取风险提示或者责令整改等更加审慎的措施；而对于银行出现风险增加、合规能力不足或者工作失误时则直接要求进行整改。
《办法》第四十五条规定，支付机构以欺骗等不正当手段获取名录登记，外汇局依法撤销其登记，该支付机构自被撤销名录登记之日起3年内不得再次提出登记申请。上述规定借鉴了《行政许可法》对以欺骗方式获得许可的人员进行处罚的规定。这保证了支付机构在名录登记申请时提交的任何承诺、任何执业履历、证明材料的真实性。
《办法》不仅对支付机构、银行外汇支付业务的合规管理、风险控制工作提出了严格、全面、细致的要求，而且对市场主体（包括商户、消费者）跨境商业行为的合法性、真实性提出了明确要求。
为了确保这一目标的实现，《办法》不仅对支付机构、银行的业务资质、风险防范、数据管理与信息报送等方面提出明确要求，而且授权支付机构、银行在外汇业务处理过程中可以拒绝办理不能确认真实合规的业务，从而确保权责一致，最终为真实合法合规的跨境业务护航！
[1] 参见《国家外汇管理局关于外汇违规案例的通报》，
http://www.safe.gov.cn/safe/2018/0724/9685.html。
[2] 参见《支付机构外汇业务管理尘埃落定：“罚则”成章，银行任重》，
https://mp.weixin.qq.com/s/uibZirbuPHUuwDQN-jIGzg。
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